解决牧区无劳动能力老人、无依无靠老人和鳏寡孤独老人生活照料问题是牧区社会福利事业和扶贫事业中的一项重要任务，也是一直困扰牧区养老、尤其是贫困老人养老的一个难题。长期以来牧区无依无靠老人、鳏寡孤独老人和一些贫困老人主要是通过政府的“五保户”供养制度和扶贫救济等社会保障制度所覆盖和赡养。在牧区具体则由嘎查“两委”管理并委托邻居等方式进行日常管护照料，体现了政府对牧区无依无靠老人的关爱和帮助。
　  由于牧区聚落结构的分散性，以上照顾老人方式也存在很多问题，一是行政成本和管护费用很高，各种社会保障资金分散使用、牧区交通成本高、管理费高，很难实现集约投入和集成见效。二是很难真正做到无微不至和精心照料，如果这样的老人数量少的时候勉强可以维持常规管护，如果数量稍微多一些，难免出现管护漏洞。
　  2013年6月对锡林浩特市牧区调查显示，目前锡林浩特市牧区共有无劳动能力和鳏寡孤独老人94户、169人，详见附表。全市四个苏木镇共有无劳动能力、鳏寡孤独老人和无依无靠老人94户、169人，并且都是分散居住。这些老人住户多数是无电户、无水井户，住房也是以土木结构为主，如果按照扶贫开发方式给予基本生活设施建设和配套，平均每户需要投资20万元以上，94户总共需要投资1880万元以上。如果综合考虑五保供养、扶贫帮扶等社会保障，我们认为分散条件下的保障成本非常高。
　  鉴于以上情况，建议对全盟牧区无劳动能力、鳏寡孤独老人和无依无靠老人实施以建设老人幸福院集中供养为主，分散供养为辅，集中与分散相结合的保障体系建设。具体讲改变传统牧区照顾无依无靠老人和鳏寡孤独老人的方式，以苏木镇为单位平均每个苏木镇建设一处30-60户的老人幸福院。把牧区无依无靠老人和鳏寡孤独老人按照“入院自愿，出院自由”的原则，以家庭为单位集中到老人幸福院实行集中生活，集中管理，统一标准，统一服务的集中管护模式，实现老人们幸福安度晚年。
　  老人幸福院基本设计要求应突出以下特征：一是建设平房；二是集中居住，院落居住；三是以家庭为单位居住；四是服务设施配套，服务功能强大。