加快构建农村普惠金融体系，是党中央和国务院大力发展民生金融、缓解城乡差距、促进社会和谐发展的重大举措。2012年初推出的浙江丽水农村金融改革试点，其本质是尝试为农村山区探索一条可持续、可复制、城乡金融服务均等化的“普惠型”农村金融发展之路。与浙江省丽水市农村所代表的山区不同，锡盟农村所代表的牧区具有幅员更为辽阔，人口数量更为稀少、分布更为分散，经济发展更为落后，金融机构网点覆盖率更低、服务成本更高等特点，农牧民要得到普惠型金融服务将面临更多困难和挑战。
　  近年来，锡盟在改善农村牧区金融供给不足，缓解金融供需矛盾，推进普惠金融建设方面进行了积极探索，为促进农村牧区持续较快发展方面发挥了积极作用。
　  一、锡盟农村牧区普惠金融体系建设取得的成效
　  （一）农村牧区普惠金融组织体系趋于完善。参与普惠金融体系构建的金融机构主要包括农村合作金融机构（以下简称农合机构）、村镇银行、资金互助社、小额信贷公司。随着农村牧区金融需求发展，普惠金融服务正逐步向正规金融机构渗透，已初步形成以农村合作金融机构为主体、以各类新型农村金融组织和金融支农、支小专营机构为辅助，层级丰富、分工明确的普惠金融组织体系。截至2012年9月末，全盟在县域和农村牧区有153家农合经营机构网点、29家邮政储蓄机构网点、35家小额贷款公司、4家村镇银行和1 家资金互助社。
　  （二）农村牧区乡镇金融网点实现全覆盖。调查显示，锡盟在2010年初有5个金融机构空白乡镇，分别为二连浩特格日勒图敖都苏木、苏尼特右旗桑宝力嘎苏木、东乌珠穆沁旗呼热图苏木、正蓝旗赛音胡都嘎苏木和宝沙岱苏木。5个苏木均处于偏远牧区，牧户居住极为分散。针对这种情况，金融管理部门协调农信社、农合行及政府部门积极开展调研，在符合条件的苏木设立自助服务机具，提供存取款、转账、查询等基础性金融服务，并指派专人负责自助设备日常管理，指导牧民掌握自助服务机具的使用方法。此外，通过开展流动服务，定期提供信贷授信、金融咨询等服务。到2010年底，金融服务在以上5个苏木实现全覆盖，其中农合机构设立流动服务站3个，自助ATM机2台，发放贷款6647万元。截至2012年9月末，以上五个苏木设立机构网点5个、ATM机3台，贷款余额32303万元。
　  （三）农村牧区信贷产品日趋丰富。近年来，涉农金融机构立足草原牧区特色，推进信贷产品创新工程，有效支持了农村牧区经济发展。例如2012年前3季度，镶黄旗农信社通过“信贷+公司+政府贴息”模式，发放1115万元贷款扶持23家农牧民专业合作组织。多伦农信社通过“专业合作社+农户”模式，向专业合作社发放贷款5830万元，带动9000余户农牧户致富。正蓝旗农信社通过“ 诚信惠农‘1+1’组合贷款”、“ 诚信惠农银企通保证贷款”发放12075万元，重点支持了规模化种植业、畜牧养殖业发展。截至2012年9月末，全盟县域和农村牧区金融机构创新信贷产品24种，贷款余额47.1亿元，使近20万农牧民直接或间接受益。
　  （四）农村牧区普惠金融发展环境逐步改善。一是农村牧区经济发展水平稳步提高。锡盟农牧民人均纯收入从2007 年的4051元提高到2011年的7639元，增长88.6％。随着农牧民收入增长，金融需求范围由传统的存、贷、汇向投资理财、消费、保险、银行卡等业务领域拓展。二是农村牧区支付服务环境明显改善。如辖区人民银行结合自治区农村牧区金融机具购置布放补贴专项资金使用管理办法，积极为金融机构申请金融机具购置布放补贴，鼓励和支持金融机构在农村牧区增设网点，增加ATM和POS等自助服务设施。截至2012年10月末，为涉农金融机构申请补贴资金70万元，使这些金融机构在偏远农村牧区布放ATM14台，POS16个。此外，为使偏远地区的农牧民“足不出村”便能方便享受存取款、缴费、查询等基础性金融服务，辖区人民银行积极推进银行卡助农取款服务。截至2012年9月末，在农村牧区设立银行卡助农取款服务点130个，惠及农牧民15万人。
　  二、锡盟农村牧区普惠金融发展面临的问题
　  （一）农村牧区金融服务普惠程度不够。体现在农村牧区金融服务同质化竞争现象突出，涉农金融服务的目标客户主要定位于收入中等偏上的农牧户，金融普惠面有待提高。一些收入较低，但对资金需求量较大的农村牧区经济组织、专业合作社、小微企业贷款难。这种同质化竞争也体现在贷款条件上，对农户大额贷款通常要求有担保、有抵押物、有信用评级。例如，全盟35家小额贷款公司发放的贷款中有90%以上要求抵押或担保，有近80%的贷款属于单笔超过50万的“大额”贷款。全盟12家农村合作金融机构发放的贷款中有87%需要有抵押或担保，发放的小额信用贷款余额占比不足4%。究其原因，一是由于农村牧区特别是偏远牧区，人口分布极为分散，交通条件恶劣，金融服务半径大、经营管理成本高，增加了金融机构的综合成本，使其不愿发放小额贷款。二是在农村牧区，抵押品缺乏，加之担保机构与牧业保险缺位，金融组织发放贷款时存在“畏贷”情绪。金融组织在服务农村牧区时，首先考虑的是自身存续问题，难以承受太高风险。
　  （二）农牧民金融意识较为缺乏。在对辖区5个纯牧业旗县的500名牧民的问卷调查中发现，有39.6%的牧民没有听说过ATM机、POS机，57.4%的牧民更愿意使用存折而不是银行卡，85.6%的牧民不知道高息揽储是违法行为。由于缺乏金融意识，一些牧民被卷入非法金融活动中从而成为受害者，如锡盟某牧业旗发生的集资诈骗案。犯罪嫌疑人以理财高额分红为由进行高息借款，实则用于购买彩票、个人消费和借新还旧。此案中，受害人数和遭受损失中牧民占比均超过50%。
　  （三）农村牧区社会信用体系不健全。表现在农村牧区征信体系建设滞后，分散的农牧民与金融机构之间没有形成良性互动，部分地区存在故意拖欠贷款、逃废银行债务的现象。由于信用环境不理想，辖区有两个纯牧业旗县的农合机构已从2010年起收紧了小额信贷发放，在一定程度上制约了牧区普惠金融发展。
　  三、推动锡盟农村牧区普惠金融体系建设的政策建议
　  （一）尝试在牧区有序推进手机银行业务。金融成本过高和金融网点覆盖不足一直是制约农村牧区金融发展的主要问题。研究表明，通过电子化金融渠道，无论在提供金融服务的时间上还是空间上，都能扩大服务半径和服务范围，降低机构运营成本。锡盟在推进电子化金融方面做了大量工作，并有效消除了乡镇金融服务空白网点。然而，由于行政村离乡镇距离较远，一些牧户仍难以享受到快捷的基础金融服务。调查发现，由于地理位置偏远、交通不便、固定电话线路无法延伸等原因，一些牧区难以开通依靠POS机或固话支付业务的“银行卡助农取款服务”。数据表明，锡盟银行卡助农取款服务业务开展主要集中在农区。对此，建议在确保安全支付前提下在牧区逐步有序推进手机银行业务。2012年7月，邮政储蓄银行在全国率先试点农村手机支付业务，具有操作简便、安全性高等特点。在牧区有序推进手机银行业务时，一方面建议内蒙古政府加强与中国邮政储蓄银行的沟通协调，争取农村手机银行业务在牧区试点。自治区联社也可借鉴邮储银行的做法，开发适合草原牧区的手机银行业务。另一方面，应加强牧民金融知识宣传普及，树立安全支付意识。
　  （二）尽快推出草原畜牧业保险。草原畜牧业保险可有效分散草原牧区畜牧业生产的自然风险，增强金融机构提供金融服务的积极性。由于锡盟自然灾害频发，且牲畜分布在地广人稀的草原牧区，定损成本高，监督单个牧民难以实现，致使传统的基于个别牲畜损失的保险失效。受其困扰，锡盟尚未推出针对草原放养牲畜的畜牧业保险。作为与其相邻的蒙古国，畜牧业发展的自然环境与锡盟相似，并在牲畜保险方面积累的丰富经验，建议积极借鉴其成功经验。一是以平均牲畜死亡率作为赔付的基准，规避道德风险和逆向选择问题，降低保险营运成本。平均牲畜死亡率的数据可通过与牲畜死亡率高度相关的指数预测获得，需要掌握与牲畜死亡率高度相关的指数数据，如干旱指数、植被指数等。这就要求政府完善牲畜保险提供的基础设施，做好牲畜死亡率的年度统计工作，根据牧区牲畜面临的风险特征，完善相应的气象数据收集系统，为牲畜保险的发展提供良好的信息支撑。二是进行合理的风险分层。建议把风险分为三个层次：牲畜饲养者自身承担的风险、商业保险承担的风险和政府承担的风险。牲畜饲养者承担的风险限于不影响其未来生存发展能力，这样可给予其激励照顾好牲畜，防范道德风险的发生。商业保险承担的风险应是能使其财务可持续的风险，这样可激励其积极参与牲畜保险市场。政府承担的风险应是巨灾风险，即超出商业保险承担风险区域外的风险。这样既保障了牲畜饲养者在面临巨灾风险时能获得合理的补偿，同时政府在面临巨灾风险时的支出压力不会太大。
　  （三）创新适合草原牧区特点的信贷抵押模式。普惠金融的核心是小额信贷，发展小额信贷的关键则是解决抵押物问题。在草原牧区，有两个具有鲜明特色的抵押物载体，即草场和牲畜，建议在这上面大做文章。
　  1.大力发展草场承包经营权质押贷款模式。草场承包经营权质押贷款模式可有效缓解牧民无抵押品难以融资的困境。锡盟拥有超过2.7亿亩的天然草场，具有发展此类贷款模式的天然优势。目前，锡盟草场质押贷款取得初步发展，存在问题仍待解决。从牧民角度来看，办理草场承包经营权质押贷款过程中面临着较高的费率负担和时间损耗，融资成本偏高。从金融机构角度来看，草场承包经营权质押贷款缺乏成熟的操作规程，存在制度缺陷和不可控风险，提高了金融机构的放贷成本。草场权质押贷款模式发展需要政府相关部门、金融机构协调配合。建议政府部门尽快建立起专业的、独立的草场资产评估机构，健全草场承包经营权质押登记制度。加快草场承包经营权流转市场建设，使草场承包经营权流转逐步规范化、制度化。金融机构则要加强金融创新，根据质押贷款不同用途和质押物及贷款人的具体情况，确定符合草场生产经营特点的贷款期限和灵活的还贷方式，适当增加授信额度或延长贷款期限。同时，积极探索新的草场承包经营权质押贷款模式，吸引担保公司、龙头企业、保险公司等参与进来，依据实际需要组合成不同的信贷模式，形成利益共享、风险共担的机制，防范和降低草场承包经营权质押贷款风险。
　  2.有序推进动物活体抵押融资模式。动物活体抵押融资指的是以牲畜、家禽等活体作抵押获取贷款的融资方式。作为动产抵押的特殊形式，动物活体抵押融资在欧美发达国家已成为一项较为成熟的金融业务，在我国发达省市也已得到发展。锡盟草原牧区拥有丰富的活体抵押资源，每年出栏800万头（只）牲畜，经济价值超过50亿元。开展活体抵押融资对于缓解地区畜牧业专业化、规模化、集约化发展过程中面临的融资瓶颈具有重要意义。草原牧区发展动物活体抵押融资模式，地方政府提供配套公共服务，进行政策引导十分关键。这其中涉及到资产评估、抵押登记、担保等环节。建议在充分调研基础上，成立专门机构，制定草原牧区动物活体抵押融资管理办法。同时，完善配套政策，简化司法执行程序，降低执行成本，使信贷人权益在执行环节中得到充分保护。最后，为创新信贷业务创新提供良好的外部环境。如在考核机制上，明确免责条款，放宽信贷创新产品呆坏账核销条件，设立一定的不良率容忍度等，以增强金融机构内部管理的灵活性，激发信贷创新活力。