进展村是太仆寺旗的一个贫困村，位于幸福乡政府所在地，是207国道进入锡盟的第一个行政村，也是锡盟对京津唐地区第一窗口。进展村辖四个自然村，全村总面积20250亩，现有耕地4204亩，退耕还林2294亩，草场面积5880亩。总户数552户，总人口1211人，常住人口247户533人，其中贫困户179户，贫困人口493人。2013年人均纯收入3400元。进展村于今年列入全盟第一批 “十个全覆盖”工程的重点建设行政村，它的建设水平不仅直接关系到全村人民生活水平和质量的提升，也关系到锡盟的行政管理水平、文明程度和对外形象展示。
一、进展村“十个全覆盖”工程进度及亮点
相对于我区其它盟市来讲以进展村为代表的锡盟“十个全覆盖”工程建设负担相对较轻，经过近二十年的建设，已经有了较多积累。例如，进展村已经实现通水、通电、广播电视村村通；具备文化活动室；截止2013年村道路硬化1.6公里；全村历年实施危房改造73户；现有便民超市一处；参加医保人数为974人，参保率达95%以上；参加新型农村养老保险575人，占参保人数的90%。
按照“十个全覆盖”工程的要求，计划2015年规划建设一处标准化卫生室；2014年一事一议道路硬化立项1.5公里，近期将开工；2014年24户危房改造工程正在实施中；规划三年内在村里新建幼儿园一处。
调查显示，太仆寺旗各级党委和政府高度重视“十个全覆盖”工程，各部门工作力度大，规定了硬性建设任务、指标和进度；战略制高点突出，统筹兼顾了当前和长远，充分考虑了需求和可能；将“十个全覆盖”工程规划与太仆寺旗县域经济发展规划相衔接、与农村牧区产业发展相衔接、与既有基础设施建设相衔接，着力推进农村各项工作协调发展；工作积极主动，向上级“跑”的力度大，积极争取更加优惠的政策和项目；工作细致扎实，计算精确，项目安排合理，精准性高；摸清需要完成的工作任务，测算好需要投入的资金量，制定出比较适合太仆寺旗实际的实施方案；群众工作扎实，各级政府和各单位的干部全扑到基层，调查研究、动员群众和指导工作，来自基层和群众的意见少、矛盾少、阻力小。
二、面临的困难、矛盾和问题调查与分析
解析太仆寺旗进展村“十个全覆盖”工程实施样本，我们既看到了以进展村为代表的锡盟“十个全覆盖”工程正在顺利推进，也发现一些困难、矛盾和问题，有些情况在全盟也具有代表性。
（一）进展村面临情况
调查显示，进展村实施“十个全覆盖”工程面临以下困难和矛盾。
第一，村民收入水平低，自筹资金额度低，有可能最终导致整体建设水平低。进展村经济发展落后，农村人口综合素质较低，缺乏能人带动，缺乏进取心，等靠要思想严重，收入结构单一，整体收入水平低。农用地均为旱地，地下水资源匮乏，没有灌溉条件，农作物亩产水平低。目前村里有一个奶牛养殖合作社，但是饲养规模只有40头，缺乏扩大再生产资金，奶业生产难以为继。村里有一个养羊合作社，饲养规模为300只。另外有一个养兔专业户和大雁饲养专业户，但是都处于起步阶段，规模很小。该村大多数青年农民外出打工，留守在家的农民主要依靠经营低产农田维持生活。贫穷是这个村子的最大特点，进展村齐家营子自然村危房改造，每户自筹资金只有5000元，低于全旗每户平均1.8万元自筹资金水平。这种情况有可能导致危房改造工程只能解决“住”的问题，而不能解决“品味”与“美丽”的问题，进而影响207国道沿线美丽长廊的建设水平。
第二,存在危房改造和旧房改造之间的矛盾。一方面按照自治区“十个全覆盖”工程的要求，必须对农村所有的危房进行改造，这是硬性任务；另一方面进展村还有大量旧房，不属于危房改造范围，不能享受危房改造政策，但是进展村又地处重要通道，其整体形象急需要改造，当地政府只能做到对一些四角硬、前砖脸的房屋进行包装改造，这样做又不符合抗震标准。此外，危房改造和旧房改造所涉及的两个群体之间又由于同样的补贴而产生改造后所享受住房面积大小不同的新矛盾和纠纷。总而言之，由于经费紧张，项目渠道不同，项目整合不顺，带来重重矛盾，还需要各级政府和基层干部科学统筹，并且认真做好群众的工作。
第三，出现“十个全覆盖”一些建设内容与地方“十二五”规划扯皮现象。进展村只有一个自然村通水，这就标志着该村是属于通水行政村，在上级安全饮水工程规划的备案中就被消号，导致另两个尚未通水自然村2014年未能列入上级安全饮水工程“十二五”规划。
第四，基层对一些工程目标范围和操作方式还不清楚，例如道路硬化是指行政村之间，还是自然村之间。进展村既没有自然村之间的道路，是否都可以列入“十个全覆盖”工程中。
（二）全盟落实“十个全覆盖”工程普遍存在的问题反映
调查显示，从太仆寺旗进展村的工作也反映出在锡盟广大农村牧区推进“十个全覆盖工程”中普遍存在的问题。
第一，地方财政缺乏建设资金，资金匹配困难较大。自治区明确了“十个全覆盖”工程资金实行分级负担的办法，由自治区、盟市和旗县共同承担。按照三年规划安排，太仆寺旗“十个全覆盖”拟投资6.83亿元，覆盖全旗农村牧区173420人、63178户（常住84094人、32056户）。2014年计划投资2.3亿元；2015年计划投资1.93亿元；2016年计划投资2.6亿元。然而，太仆寺旗是一个欠发达地区，2013年度财政收入只有1.12亿元，地方财力不足，项目建设中需要地方配套的资金难以足额到位。而“十个全覆盖”等惠及民生事业刚性支付必须支出，项目建设需要地方资金匹配难度较大，无力承担匹配资金，完成“十个全覆盖”目标任务存在很大困难。
第二，“十个全覆盖”工程实施中存在一定程度的急躁现象，基层干部反映三年搞完不现实，应该渐进完成。基层的同志反映本来是属于5年规划期完成的工作，由于时间仓促，规划期与建设期相脱节，担心会降低标准，这样做容易导致“钱少就降低标准”、“穷人穷办法”等与科学规划相脱节现象的出现。
第三，农村村落结构弱化，有社区化趋向。由于建设资金不足，迫使地方采取省钱的办法，乃至采用违背农村自然特征和生产生活特点建设方式，例如进展村就存在把散落结构的村庄建成聚居结构的社区现象。根据现场勘查，进展村拥有较高价值的山体景观、林地景观、湿地景观和田园景观，传统的村落结构与周边自然景观融为一体，目前只是房屋比较破旧，影响了整体景观。如果有科学的规划，并且保持原有村落结构，完全有可能在3-5年时间内建成一个人与自然和谐的美丽乡村和优良的田园景观。如果按照目前社区结构村落的建设思路，就会彻底破坏长期以来已经积累的景观资源。另外，打造锡盟207国道沿线“美丽长廊”工程也需要美丽乡村，而不需要美丽农村社区。农村牧区社区化现象在全盟各地也不同程度存在。
第四，规划滞后问题突出。一方面体现在农村牧区发展中没有区域建设规划和管理中不善于规划，与我盟大多数嘎查村一样，进展村还没有比较全面科学的发展规划，包括新农村建设规划、美丽乡村建设规划等，还没有形成全面建设、长期建设、系统建设的思想。从十年以上的长期建设效益看，如果没有区域性规划只能导致低水平建设、重复建设、临时性建设、应急性建设等浪费现象。另一方面，一些行业性和事业性建设规划存在项目少、项目不符合基层需求、项目与基层实际相互脱节、项目针对性不强等现象。
第五，“十个全覆盖”工程与其他重大建设事业之间还需要进一步加强有机的联系。例如进展村处于我盟“美丽长廊”工程中的重点区位，“美丽长廊”工程与“十个全覆盖”工程的建设目标、功能、要求等是不一样的，两者各有侧重点。总体上讲，“美丽长廊”工程一定程度上突出美学价值基础上的高端型民生设施改善，而“十个全覆盖”工程则比较突出应用价值基础上的底限型民生设施改善。在实际工作中，我们应该科学安排“十个全覆盖”工程和“美丽长廊”工程之间的关系，相互协调，统筹推进。
第六，要处理好在社会福利工程方面已经城镇化农民和农村留守农民之间的利益分配关系。要精确计算已经城镇化了的农民和留守农民分布数量，一方面要把城镇化了的农民各种福利事业努力纳入到城镇化体系中，另一方面农村的危房改造等一系列涉及民生的事业确实落实到留守农民身上，避免出现已经稳定城镇化了的人口返回农村无理争抢各种福利和补贴，甚至是城镇化人口大量非正常回流农村现象。目前进展村总户数552户，总人口1211人，常住人口247户533人，我们可以把常住人口与户籍人口的差额视为已经城镇化了的人口，按照此方式计算，进展村城镇化人口比例达44%，那么“十个全覆盖”工程重点是覆盖56%的留守人口。
第七，“十个全覆盖”工程在锡盟的创新与调整问题。针对锡盟农村牧区实际情况，我们认为“十个全覆盖”工程有些项目不符合锡盟实际，例如，街巷硬化项目只是适合锡盟农村地区，而牧区重点需要解决乡道建设问题。又如校舍建设及安全改造项目在锡盟广大农村和牧区基本上不存在，农村牧区的学校已经布局到城镇中。在通讯领域里，锡盟的农村牧区急需要解决电脑上网问题或者解决无线（wifi）网络服务问题。因此针对锡盟实际情况，有必要及时调整锡盟全覆盖工程建设内容和项目。
三、对策及建议
根据对太仆寺旗进展村的调查，“十个全覆盖”工程实施过程中我们既看到基层同志积极进取工作状态和可喜成就，同时也看到基层面临的困难、问题和矛盾，也发现很多现象在锡盟广大农村牧区也普遍存在，只要我们按照自治区党委和锡盟委的要求认真调查研究，科学安排，解放思想，大胆创新，就有可能开创锡盟“十个全覆盖”工程的全新局面，建议抓好以下工作。
（一）统筹“十个全覆盖”工程与其他重点事业之间的关系
重点是以系统工程的思想统筹“十个全覆盖”工程与新农村建设、“美丽长廊”工程和美丽乡村建设事业之间的关系。此外还要统筹“十个全覆盖”工程所服务的农村人口与已经进城人口之间的关系；统筹各级政府之间的任务，科学安排盟、旗县、苏木乡镇三级政府的职责，有些工作还需要盟里统一安排，有些工作重点是旗县推进，有些工作是苏木乡镇来完成。总而言之，应该做到科学布局、有机关联、上下联动、整体运作、系统推进、协调发展，做到立足长期、着眼全局、有进有退、有取有舍、有先有后、循序渐进。努力建立一个能够充分融合各类项目、融汇各种渠道、融通各方面资金的“三融平台”和缓冲机制，捆绑多种项目和资金，形成合力，集中建设，整体见效。树立“整合就是创新”的理念。我们把已有的新农村、“美丽长廊”工程和美丽乡村建设事业等重新整合在一起，形成新的建设思路和建设体系，这也是创新。
（二）规划先行
应该树立“规划就是生产力”的观念。规划具有系统性、科学性、协调性、美学性、长期性、强制性、法效性等特征。要制定嘎查村级整体发展规划，从整体出发对嘎查村发展所涉及到的所有领域和要素进行资源评价、发展思路设计、平面布局、空间结构安排、目标设计、建设方式安排、成本核算、资金筹措、时间进度安排、各项要素之间的配合与衔接、美学化处理等，要对诸多项目和要素进行科学化、系统化的整合与设计，提高资源配置效率和资金使用效率，促进环境保护及人与自然和谐发展的目标，并且形成具有一定法定效力的书面文本，用来指导和约束建设事业，使人们的建设活动尽可能地在规划范畴内进行，任何人不能随意更改。
嘎查村规划既要体现思路设计，“思路决定出路”的理念很重要，还要有技术图纸设计。既要体现全面性，要涉及当地政治、经济、文化、社会和生态建设等内容，还要突出重点，重点还是发展经济，促进生产，增加农牧民收入。如果没有思路和没有规划时，宁愿缓建或者不建设，也要比没有规划乱建设要好。
对于进展村来讲，关键是把“十个全覆盖”工程与新农村、“美丽长廊”和美丽乡村等建设事业统筹在一起，整体安排规划和建设。其中一些涉及全盟事业或者重点建设事业应该由盟里统一安排规划。
因此建议由盟里聘请较高水平的规划设计单位，统一规划国省道沿线美丽长廊建设规划、新农村规划、美丽乡村规划和“十个全覆盖”工程规划，并且建议由盟里统一安排农民住宅规划、院落规划、小区规划，建立相应的图库。
（三）发挥资源优势，发展路边经济，增加收入，提升自筹水平
关于危房旧房改造问题，应该突出政府主导，以农民建设为主，要充分调动农民的积极性，发展农村经济，努力提高农民自筹部分。在这个过程中政府只能解决住房“有没有”的问题，至于住房“好与差”的问题主要还是依靠村民自己解决。考虑到美丽长廊工程和美丽乡村建设的高标准要求，建议进展村危房改造工作还是要适当提升村民自筹水平。按照科学行政和科学规划的要求，如果村民资金暂时不足时，可以适当推迟建设工期，积累资金，蓄势待发，做到宁缺毋滥。
进展村拥有依托国道优势，拥有美丽田园景观优势，拥有美丽的自然生态环境的优势，拥有优先享受优惠政策的优势，只要有一个带动力、凝聚力和创新能力强的基层“两委”，带领村民充分发挥优势资源，开发餐饮、修理、土特产销售等路边经济，发展农家乐、田园观光、郊游等乡村旅游业，进一步做好已有的传统产业，就有可能提高村民收入水平，提高村民自筹资金建设水平和进展村的整体建设水平。
（四）协助基层解决面临的具体困难
一是建议根据《中华人民共和国民族区域自治法》中的第五十六条“国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾”条款，进一步加大向自治区和中央争取民族地区、贫困地区建设项目配套资金的减免政策的力度。
二是建议上级政府要多体谅基层的困难，既要使基层政府增强责任感、使命感和紧迫感，还要遵循循序渐进、科学推进，多从思路、方法、政策、资金等方面给予支持和帮助，不要给基层政府过大压力。
三是建议盟里对207国道沿线住房改造提供叠加性补贴。
四是协助进展村等我盟一些嘎查村解决诸如危房改造和旧房改造之间的矛盾，“十个全覆盖”工程一些建设内容与地方“十二五”规划扯皮现象，基层对一些工程目标范围不清楚导致计划有瑕疵等困难和问题。
五是建议锡盟在“十个全覆盖”工程任务中增加无线（wifi）网络建设内容，重点是多增加“数字加油站”的布局。