根据盟政协主席会议安排，9月初，副主席额尔登孟克率部分委员对锡林浩特市城市管理工作情况进行了调研。调研组对锡林浩特市城区市政基础设施建设、市容环境卫生、便民市场、牌匾管理、数字城市指挥中心和社区网格化管理等事关城市管理领域中的重点工作进行了实地查看，并听取了汇报。现将调研情况报告如下：
　  一、主要成效及做法
　  承担锡林浩特市城市管理主要职能的市城管局，成立于1993年，为政府组成部门，挂城管行政执法局牌子，下设监察大队、环卫处、爱卫办3个二级单位以及数字城市指挥中心、户外广告管理科等主要职能科室，编制63个，其中行政编15个，事业编48个，共有副科级以上干部7人，现有正式职工338人。主要职责是依据国家及地方有关法律法规，行使市容市貌、环境卫生、市场建设、爱国卫生、户外广告、停车场管理和违建拆除等职能。近年来，经过不懈的努力，在全社会大力支持下，城市管理工作正朝着规范化、科学化、制度化方向发展。
　 （一）环卫基础设施日趋完善。近年来，锡林浩特市政府投资6430万元建设了垃圾处理厂，使生活垃圾无害化处理率达到100%；投入资金2200万元购置环卫作业车辆，使道路垃圾机械化清扫率达到54.4%,高于国家卫生城市规定的道路机械化清扫率≥20%的标准，冬季黑色路面机械化清雪率达80%，生活垃圾日产日清。建成了医疗垃圾处置中心，实现全市医疗垃圾的无害化处理。采取由开发商进行投资建设，政府维护管理使用的方式，全市已建设垃圾转运站36座，水冲式厕所32座，并完成1100座农牧区改厕工作任务。通过广告权的出让，由广告传媒公司出资，完成了临街1456个高档果皮箱的建设工作。每年开展两次“爱国卫生活动月”和两次“除四害”活动，实行环卫一体化管理。市区内6个街道办事处的40个社区、8个居委会31.5平方公里面积的卫生清扫、清运、公(居)厕、污水收水井保洁工作全部由环卫处统一管理，理顺了环卫保洁工作体制。
　 （二）市容环境整治取得实效。锡林浩特市针对市容市貌管理中的难点问题，积极探索创新管理模式。一是针对流动摊点，采取疏堵结合、以疏为主的方式进行管理，在全市建立10处便民市场和便民夜市，为本市蔬菜种植农户提供交易市场，使流动摊点改为固定经营，方便了群众，减少了占道经营的现象。二是开展“城管六大战役”专项整治，对室外占道经营、散装运输、小广告乱贴、交通乱停车、室外烧烤、机动车满街等散活现象等影响市容环境的六大问题进行集中整治，市容市貌环境有所改善。三是加强施工场地的管理，与城区各施工工地签定《文明施工责任状》，要求施工单位设置围挡和施工现场出入口硬化，同时对散装货物车辆不加盖苫布的行为进行严管重罚，成效比较明显。四是采取划设停车泊位、建设空车待货停车场、设立限高杆、限时禁行等综合手段，联合公安查处违章占道停车、取缔占道经营、加强机动车整治，市区停车秩序持续好转。五是加大了城市容貌整治力度，以建筑立面附属设施与道路设施整治为重点，全力开展空中及地面市容市貌整治，对窗口节点地区的广告进行了亮化、美化。市政府还出台了《锡林浩特市户外广告牌匾设置管理办法》和《锡林浩特市户外广告店面牌匾标识设置规范》，同时按照“严把新牌匾，更新老旧牌匾”和“蒙汉并用”的审批原则，审批牌匾2000余块。2013年市政府出资7000万元，实施一街一路街景改造工程，提升改造牌匾800余块，打造了牌匾标准示范街。
　 （三）城市管理机制初步建立。锡林浩特市学习北京东城区经验，将全市划分为96个万米网格，实行网格化管理，与市规划局、住建局、环保局、公安局等29个部门单位实现了对接考评。利用租赁方式设置监控点996个。出台了《数字城市指挥系统成员单位红黄牌警告制度》和《数字城市指挥系统成员单位投诉件处置联席会议制度》，编制《数字城市指挥手册》，细化了各职能部门职责、处理标准和时限要求，推行网格化管理，以130名城管监察大队队员为监督员，对发现的城市基础设施、市容市貌和群众反映的问题，集中进行解决，实现了与360名网格员管区的无缝对接，形成了以数字城市指挥中心为核心的“大城管”发展模式。近期又相继制定《锡林浩特市城市管理行政执法局监督员管理办法（暂行）》、《社区网格员管理办法（暂行）》，对城管监察管区队员、社区网格员每日上报问题数量进行量化，实行绩效考核，提高了工作积极性。2014年前8个月，监察大队队员共上报问题13566件，社区网格员上报9361件。
　 （四）综合执法有序推进。锡林浩特市为解决执法中各部门互相推诿拖延问题，2014年启动了综合执法过渡期工作。市政府先后印发了《城市综合执法过渡期工作方案》、《关于城市综合执法过渡期工作要求和运行机制的通知》，成立了四个执法工作组，重点是对城市市区管理项目及周边私搭乱建，圈占土地、林地、草地等违法行为进行摸底调查，联合执法集中整治。同时也成立了综合执法督导工作组和综合协调办公室，对各工作组工作进行综合协调和监督检查，组织多部门联合执法或强制执行等。建立了信息交流平台，制定联席会议工作制度、信息周报和通报制度，健全工作派遣、巡查监督、责任追究机制，确保综合执法各项工作的有效落实。
　  二、存在的主要问题
　 （一）城市管理法律法规欠缺，执法主体的合法性不明确。首先，虽然城市管理行政处罚工作已在全国范围开展，但是城市管理执法缺乏一部规范的法律法规，借权执法的现象仍然严重，不能给行政执法以强有力的支撑，导致执法权威受到挑战，没有真正形成长效的城管执法管理机制。如：户外广告管理、修（洗）车审批管理等涉及工商、交通、建设部门；农贸市场管理涉及工商、卫生和建设部门；市区交通秩序维护、车辆乱停放、乱营运等问题涉及交通、交警和建设等部门。上述工作如相关部门不能协调配合就会出现管理不到位，形成死角。而目前这些违法违规问题由城管局负责管理就借权执法了。因此，一些省市成立城市管理行政执法局，把国家规定有行政处罚权的相关部门集中起来，实行“相对集中处罚权”，借助规划、国土、市政、环保、园林、工商、公安等执法部门的权限进行综合执法、联合执法。其次，由于宣传教育等诸多方面的原因，社会公众对城市管理认知度和支持度、参与度不高。部分市民一方面缺乏应有的城市意识、市民意识、文明意识，甚至持有偏见，我行我素，另一方面对城市管理工作不理解，不支持。如：市民往往看不到执法人员前期所做的大量宣传教育说服劝阻工作，看到的往往是教育警告无效后，被迫采取的强制措施。因而总是习惯性地站在违法违规者一方，这样就造成执法人员往往处于“不作为，老百姓要骂，作为了也被骂”的尴尬境地。
　 （二）城市管理联合执法的力度不足。城市管理工作需要多部门协作，多管齐下，全社会参与。但是除城管部门外其他相关单位由于各种原因，对需要多部门配合解决的问题推诿拖延，城市管理整体功能难以得到充分发挥。在城市管理体制上，政出多门、多头管理、职能交叉现象突出；在城市管理机制上，存在统筹协调不够、职责不清、职能不到位、督促检查不力、措施落实困难的情况。这些现象严重阻碍了城市管理步入科学的管理轨道。如：群众反映强烈的烧烤油烟、KTV噪音扰民和城市“牛皮癣”乱贴小广告等问题，工商、环保、公安、卫生等部门有权对违规违法行为进行查处，但是目前此类违法违规现象基本全部靠城管部门管理，其他部门的执法力量很少介入，无法根治解决问题。另外，由于执法主体的合法性不明确或不具备强制执法的权力，在执法过程中，城管执法人员时常遇到当事人暴力抗拒、谩骂侮辱，导致执法管理难以到位，处罚难以落实。
　 （三）城管队伍建设有待进一步加强。作为城市管理主要职能部门的城管局担负着繁重的执法管理任务，而行政执法编制不足，主要执法人员没有正式编制，难以适应具有动态性、复杂性、长期性等特点的城市管理工作。城管执法部门为解决力量相对薄弱问题，在正式在编人员力量不足的情况下，只能依靠无编人员和协管员协助管理，但是有些责任心不强、素质不高的执法人员，执法方式简单粗暴，严重损害了城管执法队伍的整体形象。市城管监察大队人员中没有受过基本的法律专业知识和岗位基本素质培训的被聘用社会人员、复员退伍军人和其他政策性安置人员较多，导致行政执法人员整体素质不高、能力有待提高。
　 （四）市政基础设施建设难以满足城市快速发展需求。随着城市开发建设速度加快，城区人口增加，特别是流动人口和外来人口的增加，流动设摊、占道经营、马路市场等城市管理中的难点热点问题更加突出，但由于市场容量小，群众生活需要等客观原因，这些问题很难彻底解决。同时，城区乱停车、停车难现象日渐突出，现有的停车资源虽经想方设法地挖掘、整合，仍无法满足日益增长的车辆停车需求，部分车主文明停车意识淡薄，也加剧了城区停车问题更加突出。根据职责分工，小区由规划局指导，小区物业管理力度不够和无执法权，对小区违法行为无法及时制止，导致有些小区乱搭乱建、占道经营、乱堆乱放现象严重。如：室外烧烤方面，由于没有合理、规范管理的相对规模的夜市，各条街路上的烧烤店都将生意做到了大街上，在店门口摆上了桌椅板凳，连烧烤架子都摆到的人行道上，还有部分人流量大的地方，会聚集一些游散摊点占道经营。这些室外烧烤以及散摊在烧烤过程中造成空气污染、噪音污染、地面污染，另外缺乏食品卫生部门的监管，食品安全得不到保障，由于散摊聚集地的人流量非常大，他们利用煤气灶作业，造成了消防安全隐患。
　 （五）市民的文明素质需进一步提高。近几年，锡林浩特市区人口动态性增长，人口结构日益复杂化，人口数量的增长和素质相对不高的矛盾，也给城市管理带来了巨大的压力。如：市区有相当部分的弱势群体、低收入人群生存于城市底层和边缘，生活空间有限容易乱搭乱建，没有固定收入者多依靠摆摊设点、骑三轮车“钓鱼”揽活等简单方式来维持生活，市民素质与文明城市所必须具备的卫生意识、环境意识的要求还有一定差距。
　  三、几点建议
　 （一）要在理顺体制和完善机制上狠下功夫。坚持以法治为基础，理顺城市的管理体制，切实解决部门职能交叉、条块分割、职责不清、协调不力的问题，形成统一、协调、高效的城市管理系统和协调机构，构建“大城管”格局。进一步规范城管行政执法依据，提高城管执法力度。完善综合行政执法职能，将适合综合行政执法的部门职能进行归并，对列入归并的事项成建制、全职能地划转，组建城市管理行政执法局，提升完善城管部门综合行政执法职能,使之不但合情合理，更要合法。要保证城管各职能部门管理责任到位，充分发挥数字城市指挥系统作用，切实落实好数字城市指挥系统成员单位投诉案件处置联席会议制度，建立强有力的城管网络体系，加强综合管理、综合执法，实现部门单独执法向综合执法转变。理顺街道办事处和小区物业等专业管理部门的职责，解决管理中职能交叉和边缘性问题，避免出现管理空隙。按照“谁许可谁负责”和“谁为主谁负责”的原则，修改完善《锡林浩特市数字城市指挥手册》，做到责任主体具体化，工作标准清晰化。健全城市管理机制，实行目标管理，加强监督体系，强化管理措施，提高依法管理水平。
　 （二）要在不断完善城市功能上狠下功夫。积极探索市容市貌层级管理模式，把城区道路和公共场所分为不同等级，分别制定不同的市容管理标准，对主要区域和重点部位要实行定人员，定岗位、定责任、定奖惩，高标准管理。对次干道要以疏为主，在合适的位置合理安排一些临时摊位，进一步抓好早、夜市建设、背街小巷等城市基础工程建设，加快环卫设施、设备的更新保障。尽快实现小区垃圾收集的机械化作业，确保居民生活垃圾及时收集清运。加快社区环卫设施配套建设，加大对经济薄弱社区的基础设施改造投入力度及保洁工作的扶持，巩固和提高生活垃圾清运和无害化处理全覆盖水平。城市规划要尽量满足城市功能需求，以量力而行的原则，广开融资渠道，吸纳社会力量，推进特色小吃、KTV、烧烤一条街，统一地点，统一设施，统一管理，合理确定经营时间和经营种类，使店外经营、占道经营、夜市、流动摊点的小、散、脏等顽疾得到根本解决。
　 （三）要在加大专项整治工作力度上狠下功夫。一是要加大整治违建、乱贴小广告、乱停乱靠等难点问题。尤其是治理小广告，要借鉴外地经验，由公安部门及时介入，通过手机定位方式，加大对发布违法广告当事人打击力度；利用“城市警示短信息系统”，以发送扣费短信的方式，迫使违法行为人主动接受处罚；选择合适地点开辟广告信息发布栏，畅通信息发布渠道。二是要整治交通秩序。加大市区公共场所泊车位管理，增设公共停车场、点，完善标志牌及标线，定期开展交通安全专项整治，减少车辆乱停乱放现象。三是要整治占道经营。切实按照“退街进巷，退摊进店，引摊入市”原则，加大“迁移、取缔、整治、规范”的力度，逐步整治规范城区占道经营行为。四是要整治小区乱堆、乱放、乱建问题，加大小区环境的整治力度。采取城市规划部门与社区、物业共管、规划部门主抓总负责的城市管理模式，切实解决社区小区城管滞后的问题。抓好背街小巷的 “脏乱差”、“牛皮癣”等问题的整治，继续加大拆除违章建筑、违法建筑的力度，把管理、教育、处罚有机结合起来，及时发现问题、解决问题。
　 （四）要在更加完善网格化管理机制上狠下功夫。完善网格化管理数字指挥平台，制定严格的考核管理办法，把责任精细到每个岗位、每个环节、每一个人，做到全面具体、定性定量、职责明确、不留死角。在数字城市指挥中心的基础上，不断加强数字化城管建设，推进数字城管工程，推动数字化、网络化技术在城市管理工作中的广泛应用，逐步实现城市管理和运行的信息化，切实做到统一指挥、统一调度、快速落实、及时反馈，有效提高城市管理服务水平和管理效率。
　 （五）要在城市规划的可持续性上狠下功夫。在执行城市规划方面，各级领导干部都要有充分的认识，做到“规划一张纸、审批一支笔”，严格依法、依程序办事，不得随意改变，职能部门要加大监管力度，对不按规划实施的要敢于叫停，真正体现城市规划的法律性、科学性和可持续性。
　 （六）要在提高市民和城市管理者素质上狠下功夫。一是要加强宣传和教育，通过多种形式，广泛宣传城市管理的政策法规，让城市管理政策法规家喻户晓，人人自觉规范自己的行为。二是要加强执法人员业务培训，严格依法办事，规范和约束执法行为，做到管有依据、罚有力度、惩有程序。三是优化保障工作。加强行政执法一线的办公以及车辆保障工作，结合实际工作和任务需要，配置好执法用车及设施设备。四是要通过社区网格化管理以及社会组织的介入来创新社会治理模式。社区网格员和街道、社区组织进一步深入了解弱势群体、低收入人群困难与需要，畅通他们与政府部门之间的沟通渠道。