为了更好地保护和建设好锡林郭勒草原，更好地为锡林郭勒草原生态文明建设服务，2016年 5月4日至8日锡盟政协副主席敖秀田带领政协生态环境委员会和盟生态环境保护委员会相关人员，赴贵州省贵阳市，对该地区生态建设、环境保护等生态文明建设工作进行考察学习。此次考察活动开阔了视野、认识了差距，又得到了启迪，现报告如下：     
        一、基本情况
        贵阳市是贵州省的经济、政治、文化和科教中心。总面积8034平方公里，人口472万，辖六区一市三县，一个国家级高新技术产业开发区、一个国家级经济技术开发区、一个国家级综合保税区和一个省级航空港经济区。贵阳平均海拔1100米，年平均气温15.3℃，空气清新、气候凉爽，享有“爽爽的贵阳 ?中国避暑之都”的美誉。“生态”已成为贵阳最靓丽的名片。贵阳市全力以赴建设全国生态文明示范城市，以科学发展之美、自然生态之美、人居环境之美、人文行为之美、生活幸福之美的完美融合为目标，为贵州省建设国家生态文明先行示范区作出了突出的贡献。
        二、主要做法和经验
        （一） 转变观念 创新思路 坚持生态战略不动摇

        自2000年起，贵阳市就开始探寻生态发展之路，积极推进生态文明建设，经过十几年的努力探索和快速发展，成为全国生态文明建设中的一颗明珠。
        2000年至2015年，贵阳市委、市政府连续出台《关于建设生态文明城市的决定》、《关于抢抓机遇 进一步加快生态文明城市建设的若干意见》和《关于提高执行力 抢抓机遇纵深推进生态文明城市建设的若干意见》等生态文明建设的政策性文件，并与时俱进地提出《发展“循环经济”为战略途径来建设生态经济市》、《走科学发展路，建生态文明市》、《到2015年，加快建成实力更强，生态环境更好，幸福指数更高的生态文明城市》、《打造发展升级版，奋力走出一条西部欠发达城市经济发展与生态改善<双赢>可持续发展之路》、《实施<六大工程>打造贵阳发展升级版，加快建设全国生态文明示范城市，率先实现全面小康和率先向基本现代化迈进》等迈向生态文明新时代的号召。
由于多年来持之以恒地坚持生态战略，生态优势成了贵阳最为独特的优势，也是最大的比较优势，是用多少GDP都换不来的‘金字招牌’。
　　    （二）统筹谋划 扎实推进 围绕既定目标不放松
        抓规划引领这个龙头。贵阳市委、市政府积极探索空间管理的新规范，编制城市总体规划、国土利用规划、城市环境总体规划、绿地系统规划等规划，划定大气、水、林业、耕地、能源消耗等生态红线。把生态文明建设规划纳入城市总体规划和经济社会发展规划，将生态文明理念，贯穿到总体规划、分区规划、修建性详规、城市设计等多个层级的规划中，以规划为龙头，为生态文明建设奠定了良好的制度基础。编制了《贵阳市生态功能区划》，将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，各功能区严格按照功能定位，确定相应的发展方略和产业结构。
        抓追赶转型这个重点。在经济建设中，贵阳努力推进改革创新——推进国企改制重组，放宽民营企业准入范围；深入推进产学研结合，大力发展生态农业、绿色经济、低碳经济、循环经济；在产业转型中，坚持走新型工业化道路，按照“大调整、大开放、大实干”的思路，推动产业结构由偏重调到轻重协调、产品结构由初级调到精深、布局结构由分散调到集中、所有制结构由国有经济占大头调到民营经济占大头；大力发展旅游、会展、物流、金融等现代服务业，实施了一系列促进服务业加快发展的重大措施。
　    　抓生态环境这个难点。一是大力开展生态建设。实施绿地保护计划，统筹城乡绿化，强化森林存量保护，落实县级人民政府保护发展森林资源责任制，对530万亩森林实行区域高压管理，有效保护24万亩湿地。二是大力开展污染防治。通过实施蓝天保护计划、碧水保护计划、田园保护计划和清洁保护计划，对“车、油、煤、气、尘”等专项治理，同时治理江湖流域、土壤污染、农村生活垃圾和生活污水，并对工业固体废物专业化管理，各项工作成效显著。三是大力开展节能减排。严格污染物总量控制，实行“一票否决”考核管理。率先在全省淘汰全部落后含氰电镀工艺，贵钢、贵烟、贵州水泥、贵阳发电厂等重点企业全部退成进园，主要污染物排放量大幅下降，建设资源综合利用“双百”示范基地和“城市矿产”示范基地，顺利通过国家循环经济试点城市复合验收。四是严格执法监管，建成覆盖全市的6个生态环境检测平台，采用大数据技术手段，实现生态环境动态监测、数据采集和信息共享。强化执法联动，挂牌成立84个乡镇环保机构，纵深开展环保“六个一律”和森林保护“六个严禁”专项执法行动，对各类生态环境违法行为“零容忍”。2015年检查企业8140家，约谈3家、责令关停9家、停产整改33家、限期治理390家、立案查处环境违法案件280件，处罚金额1473余万元，查封扣押2起，移送刑事案件1起；查处各类涉林违法案件426起；生态环境执法的案件查处量、处罚金额位列全省第一。大力整顿矿产资源开发秩序，着力实施矿产资源优化整合，积极推进采矿权兼并重组。通过治理整顿，全市矿山总数从整顿前的722个减少到280个，减少61.2%。通过严格执法，在社会形成了有力的震慑作用。

        抓生态文化这个要点。编制生态文明建设学生读本、市民读本、干部读本，引导市民践行绿色、低碳、简约的生活方式、消费模式，生态文化渗透城市建筑、市民行为、城市精神等方方面面。2013年1月，经党中央、国务院同意，外交部批准，已经连续举办4年的生态文明贵阳会议，升格为生态文明贵阳国际论坛。这是我国继博鳖亚洲论坛之后，又一个得到国家层面大力支持的国家级论坛，也是目前全国唯一以生态文明为主题的国际论坛，贵阳的国际知名度大幅提高。同时开展生态文明系列创建，实施生态文明建设细胞工程，163户家庭、27所学校、93个社区、140各机关、39个村寨、8家医院、7家工业企业、6个小城镇达到四星级以上生态文明创建标准，创建了5个国家级生态乡镇、19个省级生态乡镇和54个省级生态村，营造社会各界积极参与生态文明建设的良好氛围。

        （三）创新制度 强化保障 健全生态文明建设体制机制
        完善体制机制是生态文明建设的重要保障。近年来，贵阳市创新举措，相继建立了有效促进生态文明建设的统一管理体制、考核评价机制和法治保障制度。
　　    建立了统一管理体制。一是创新法制体系。为确立生态环境保护在贵阳经济社会发展中的战略地位，贵阳市加强生态环境保护法制建设工作。在颁布国内首部生态文明建设地方性法规《贵阳市促进生态文明建设条例》的基础上，根据新修订的《环境保护法》，对该条例进行重新修订，出台了《贵阳市建设生态文明城市条例》，同时制定出台了《贵阳市禁止生产销售使用含磷洗涤剂规定》、《贵阳市大气污染防治办法》、《贵阳市民用建筑节能条例》、《贵阳市机动车排气污染防治条例》等法规，从法治层面、法规角度引领生态环境保护工作，推进绿色、循环、低碳发展，形成切合地方实际、较为健全的法制体系，依法推进生态文明建设。二是创新司法体制。2012年开始先后成立贵阳市中级人民法院生态保护审批庭、清镇市人民法院生态保护法庭，贵阳市检察院生态保护检察局、清镇市检察院生态保护检察局、贵阳市公安局生态保护分局，在全国率先形成生态保护“两庭三局”司法体系，对生态环境领域违法犯罪形成强大震慑，并解决了涉及不同行政区域、不同隶属关系的生态环境污染难以被起诉问题，为贵阳市生态环境保护提供有力司法保证。三是创新行政体制。2007年，组建了贵阳市两湖一库管理局，由政府相关部门给其授权，履行“两湖一库”环境保护的管理、监督、执法等行政职能。2012年，为落实党的十八大关于创新生态体制的精神，率先创新生态文明体制机制。整合市环保局、市林业绿化局（市园林管理局），并划入其他经信委、工信委、建设局、城管局、农委等部门涉及生态文明建设的有关职能，组建了全国第一家生态文明建设委员会，作为市政府组成部门，负责全市生态文明建设的统筹规划、组织协调和督促检查等工作，解决了职能交叉、职责不清而影响生态文明建设的整体性、系统性的问题。
        建立目标管理体系。出台《贵阳市市直部门和市管企业综合目标绩效考核办法（试行）》、《贵阳市区（市、县）、高新开发区经济技术开发区、贵阳综保区综合目标绩效考核办法（试行）》，细化年度生态文明建设指标和目标任务，明确责任主休，层层签订目标责任书，列全市99个市直部门、13个市管企业、10个区（市、县）及高新区、经开区、综保区实行千分制考核。建立生态环境优先的绩效考评体系，从根本上转变以GDP为重点的传统考核评价模式，充分发挥绩效考核在推进生态文明示范城市建设中的“指挥棒”和“助推器”作用。
        严格绩效目标管理。强化考核结果运用，严格兑现考核奖惩，将平时考核与年度考核结合起来，将考核结果作为领导班子调整和干部选拔任用、调整职务以及奖惩的重要依据。先后对绩效考核优秀的46名干部予以提拔重用、35名干部记功，对16名县级干部评定为基本称职、不称职等次，其中1名给予降级处理、6名给予免职处理、2名改任非领导职务、7名被诫勉谈话。
        强化重点指标考核。将主要生态环境指标作为领导干部的“必考科目”，把干部政绩与环境质量指标紧密挂钩，真实反映保护生态环境的工作实绩。实行空气质量、水环境质量实行每月考核排位，对排位后三名的，在市政府常委会议进行通报，并作出经济处罚，累计开出罚单886万元。对主要污染物总量排放指标实行“一票否决”，被“一票否决”的单位，在全市进行通报批评，对单位党政主要领导进行诫勉谈话，并按程序进行问责。

        （四） 坚守两条底线 打造发展升级版 奋力建设全国生态文明示范城市 
        2013年11月，习近平总书记听取贵州工作汇报时，要求贵州守住发展和生态两条底线。坚守加快发展和生态保护两条底线,是总书记对贵州提出的要求，也是贵州省委、省政府对贵阳市的期望。贵阳市围绕“打造贵阳发展升级版”目标, 坚持推进产业发展升级、推进城市建设管理升级、推进生态保护升级和推进民生改善升级等“四大升级”不动摇，坚定不移推进生态建设、抓好节能减排,推进生态保护进一步升级。
建设生态文明，贵阳尝到了甜头，既保住了绿水青山，又收获了金山银山。实现了生态与发展双赢。一方面，生态环境持续改善。2015年，全年空气质量优良率93.2%，排全国省会城市第5位；生活污水处理率达到97%，集中式引用水源地水质达标率100%，水环境质量位居全省前列；全市森林覆盖率45.5%；建成各类公园356个，城市绿化覆盖率38.57%，人均公共绿地面积10.59平方米，超过了国家园林城市标准；工业固体废物处置利用率达到99%，万元GDP综合能耗下降18%，重点工业企业污染物排放稳定达标，主要污染物排放总量提前实现“十二五”减排目标。另一方面，经济保持快速发展。主要经济指标持续提升，全市生产总值提升到2890.71亿元，年均增长15.1%；城镇、农村居民人均可支配收入达到27266元、11972元，城乡居民收入比从2.78:1缩小到2.28:1；大数据引领现代工业、现代服务也、现代农业蓬勃发展，三次产业结构比例优化为4.1:38.3:57.6；经济增速为全国省会城市第一，全省增比进位综合测评第一。当年创建国家环境保护模范城市顺利通过国家考核验收。
        如今的贵阳，天更蓝了，草更绿了，水更清了，越来越多的人们感受到生态文明建设带来的福祉。
        三、关于我盟加强生态文明建设的几点建议
        （一）持之以恒地坚持生态环境保护工作。草原生态是我盟最大的资源、最好的家底、最吸引眼球的宝藏，是发挥锡林郭勒比较优势的战略选择，也是锡林郭勒的核心竞争力，保护好、建设好这片草原，关系到我盟民族文化、人民幸福、产业发展、环境良好、生态文明的发展大局。牢固树立生态文明理念，扎实推进“生态安全?锡林郭勒”建设是我盟经济持续健康发展的重要保障。因此，我盟根据中央相继出台的一系列重要文件和法律法规，进一步完善和建立全面、系统的制度架构，绘就当前和今后一个时期生态文明建设的规划设计图，打造经济发展与生态改善“双赢”的可持续发展的升级版，大力发展大数据产业，以产业转型升级和实施各类“生态工程”，持之以恒地推进生态文明建设。
        （二）继续抓好生态文明体制机制建设这一关键。在进一步健全完善已构建框架的草原生态资源产权、规划管理、节约保护、责任追究等制度的同时，下一步将结合中央、自治区生态文明体制改革进展，进一步健全完善草原生态环境损害赔偿制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理和生态保护市场体系、草原生态多部门协调联动综合执法等制度，使全盟逐步形成一套规范完备的生态文明制度体系，强化制度的刚性约束，切实做到严防源头、严控过程、严惩损害、严追责任。同时，探索完善生态执法与刑事司法衔接体制机制，建立健全生态执法机构、公安机关、审判机关间信息共享、案情通报、案件移送等制度，推动完善人民法院及时财产保全、快速执行等制度，充分发挥法律的打击、威慑作用，解决破坏草原生态案件执行难，违法成本低等实际问题。同时，借鉴贵阳市的先进经验，推动成立生态环境保护执法公、检、法司法专门机构，实现行政、司法“两条腿”走路，更好地为草原生态保护保驾护航。
        （三）着力培育两个落实主体。一是加强生态保护队伍建设，实现常态化管理。配齐配强四级管护网络人员队伍，理顺防护员管理体制，实行草原专职管护员制度，补充草原管理人员不足。配备高科技技术装备，并通过业务培训、实践锻炼等方式，切实提高全盟生态保护队伍行政监管和综合执法“两个能力”。二是提高群众生态文明意识，鼓励群众参与其中。积极培育生态文化、生态道德，使生态文明成为社会主流价值观，成为社会主义核心价值观的重要内容。从娃娃和青少年抓起，从家庭、学校教育抓起，引导全社会树立生态文明意识。把生态文明教育作为素质教育的重要内容，纳入国民教育体系和干部教育培训体系。采用正面引导和负面监督的方式，广泛宣传生态文明建设重要意义及全盟生态保护工作开展情况，既为推进工作营造社会氛围，又满足群众的生态知情权、监督权，提高群众的生态文明意识，为建设美丽锡林郭勒凝聚群众力量。同时，鼓励公众积极参与，建立完善举报、听证、舆论和公众监督等公众参与制度。鼓励支持生态环境公益诉讼，调动“全社会”参与生态文明建设的积极性，构建政府、企业、公众参与的全社会行动体系和工作格局。
        （四）加大事前、事中、事后三个环节执法监管力度。加大综合监管执法力度，完善生态管理委员会体制，健全委员会工作职责制度，生态部门继续强化履行牵头抓总作用，组织国土、环保、农牧业、水利、公安、安监、旅游等部门，按照事前预防、事中监控、事后跟踪部署要求，常态化开展草原生态多部门协调联动综合执法，实现生态保护“全环节”管理、“全领域”覆盖。
        （五）切实加强矿山环境治理工作力度。矿山环境治理工程的开展将有力保护和改善生态环境，促进土地资源可持续利用，有效增加草地面积，实现农牧业经济可持续发展，是一项功在当代、利在千秋的伟大事业。关于矿山环境治理工作，我盟与贵阳市相比有一定的差距。贵阳市全境地形复杂多样，修路成本较高，砂石等原材料消耗较大，但贵阳市交通四通八达，高速公路贯通各县市区。特别值得一提的就是铁路、公路沿线和城镇周围，却看不到生产砂石痕迹和废弃采坑。但我盟“三区两线”周围，在期矿山企业的矿石、裸露的山丘和历史遗留废弃采坑随处可见。我盟应本着规划先行的原则，对全盟废弃采坑和各类在期矿山企业进行调查、核实、评估 ，并建立台账，编制治理规划，通过专项行动，加大矿山环境治理力度。同时严格执行地质环境治理保证金制度，提高在期矿山企业环境保护意识。
        （六）全面加强农村牧区环境综合治理工作。我盟从2014年开始，通过财政“一事一议”项目，实施“美丽乡村建设”，农村牧区环境治理取得了很好的成效。但由于扶持资金有限、群众自筹比例高并认识不到位等因素，只能在部分旗县开展了试点建设，今后应加大力度抓好农村牧区环境综合治理工作。一是抓好农村牧区环境综合治理项目建设。目前我盟企业或公司治理环境污染项目多一些，但农村牧区环境综合治理项目种类和扶持资金额度方面，与贵阳市相比有很大差距。我盟应加大力度积极争取传统村落建设、环境综合整治“整县推进”和“一事一议”美丽乡村建设等农村牧区环境综合治理项目。二是抓好农村牧区环境综合治理项目的管理和维护。近几年，通过“十个全覆盖”工程建设和公路铁路沿线环境整治工作的深入开展，我盟农村牧区基础设施得到改善，环境卫生脏、乱、差现象逐渐好转，针对历年来建设的农村牧区环境综合治理项目后期运行管理落实难等问题，督促各旗县市区制定整治方案，落实长效管理机制，充分发挥农村牧区环境综合治理工作社会效益。
        （七）严格落实草原生态补奖政策。草原生态补奖政策实施五年来，有效推进了草原牧区各项事业的发展，但实施过程中也存在一些补贴标准低，影响农牧民实施禁牧和草畜平衡制度的积极性；监管能力薄弱，缺乏长期有效管理运行机制等问题。新的一轮草原生态补奖政策即将开始，届时我盟禁牧区和草畜平衡区补偿标准将进一步提高，科学合理的划分禁牧区和草畜平衡区，对补奖机制的顺利实施和广大牧民收入持续增长将会起到至关重要的作用。特别是核定草畜平衡区载畜量标准时，要体现鼓励发展绿色、特色、集约化的高效畜牧业；鼓励“减羊增牛”，养殖繁育良种肉牛、肉羊等优良品种的农牧户。同时采取补奖资金发放与禁牧、草畜平衡责任履行相挂钩等严厉的监管措施，做到责、权、利相统一，执行严格的禁牧、草畜平衡制度。
        （八）不折不扣的执行相关法律法规和规章制度。近年来，为了把生态文明建设工作落到实处，我盟制定出台了《草原承包经营权流转管理暂行办法》、《锡林郭勒盟征占用生态资源审查暂行办法》、《锡林郭勒盟矿产勘查作业管理暂行规定》、《锡林郭勒盟生态资源影响评价专家库管理制度》、《农区小畜全年禁牧管理办法》《锡林郭勒盟领导干部生态环境损害责任追究办法》、《锡林郭勒盟生态环境保护工作考核办法》》、《关于规范天然打草场打储草的实施意见》、《关于进一步加强矿山环境保护与生态恢复治理工作的意见》、《党委、政府及有关部门环境保护工作职责》、《锡林郭勒盟生态环境和资源保护督查考评方案》等一系列政策性文件，通过这些制度的补充完善，逐步为全盟生态环境保护实现制度化、规范化、科学化管理奠定了基础。在具体实施过程中，各级党委、政府要高度重视，生态环境保护部门要充分发挥职能作用，结合国家和自治区制定的相关法规和条例，强化执法手段，不折不扣的严格执行，依法推进生态文明建设。
        （九）落实生态环境建设目标考核及离任审计制度。每年对各旗县市区和相关企业分配下达年度生态文明建设指标和目标任务，并细化具体目标任务，明确责任主体，强化年度领导班子政绩目标考核工作。通过绩效考评，真实反映保护生态环境的工作实绩。同时严格落实《领导干部自然资源资产离任审计制度》，切实做到用制度管生态，用制度约束管理行为。
        （十）加强自然保护区的管理。目前我盟设立自然保护区13个，其中：由国务院批准设立的2个，自治区政府批准设立的7个，旗县政府批准设立的4个。具体管理当中存在基础设施建设滞后、管理体制机制不完善、保护与开发的矛盾突出等问题。下一步应严格按照《自然保护区管理条例》，积极理顺管理体制，落实监管责任，加大管护力度。